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Volet 2 : STRUDAE : Structuration du Droit Administratif européen
Dans le cadre du Centre d’excellence 2012-2015, l’équipe a lancé, avec le programme CODAE (Recherches sur la constitution d’un droit administratif européen), une importante réflexion sur le droit administratif européen spécialement grâce à des ateliers doctoraux en juin 2014, qui a eu un triple effet :
1) Constitution d’un groupe de doctorants travaillant en ayant conscience de cette dimension de leurs travaux. Doctorants de l’IRDEIC et extérieurs (autres laboratoires de Toulouse, autres Universités françaises, Universités étrangères)
2) Constitution d’un groupe d’enseignants chercheurs souhaitant approfondir la réflexion sur le droit administratif européen : une équipe a ainsi été constituée, qui a vocation à continuer cette réflexion.
3) Rapprochement avec l’équipe du Traité de droit administratif européen (J. Dutheil de la Rochère et J-B Auby dir.) et participation à nos travaux de Jacqueline Dutheil de la Rochère et Emilie Chevallier (qui a coordonné la 2° édition de cette Somme en 2014).
1) Constitution d’un groupe de doctorants travaillant en ayant conscience de cette dimension de leurs travaux. Doctorants de l’IRDEIC et extérieurs (autres laboratoires de Toulouse, autres Universités françaises, Universités étrangères)
2) Constitution d’un groupe d’enseignants chercheurs souhaitant approfondir la réflexion sur le droit administratif européen : une équipe a ainsi été constituée, qui a vocation à continuer cette réflexion.
3) Rapprochement avec l’équipe du Traité de droit administratif européen (J. Dutheil de la Rochère et J-B Auby dir.) et participation à nos travaux de Jacqueline Dutheil de la Rochère et Emilie Chevallier (qui a coordonné la 2° édition de cette Somme en 2014).
Le Programme STRUDAE constitue la suite logique de CODAE. L’existence de cette nouvelle discipline que forme le droit administratif européen ayant été validée par le premier programme, il s’agira dans les prochaines années d’étudier ses caractéristiques et sa structuration, sous plusieurs formes.
II. La question des sources
Du point de vue formel se pose la question de l’éventuelle codification de la procédure administrative non contentieuse de l’Union.
C’est un mouvement à étudier, au moins quatre questions devant être éclaircies :
Le projet consiste spécialement à s’intéresser à ce mouvement de codification avec les résolutions du Parlement européen : la Résolution du 6 septembre 2001 sur le rapport spécial du Médiateur européen au Parlement européen faisant suite à une enquête de propre initiative sur l'existence, au sein de chaque institution ou organe communautaire, d'un code, accessible au public, relatif à la bonne conduite administrative, la Résolution du Parlement européen du 15 janvier 2013 contenant des recommandations à la Commission sur un droit de la procédure administrative de l'Union européenne (2012/2024(INL)), et la Résolution du Parlement européen du 9 juin 2016 pour une administration de l'Union européenne ouverte, efficace et indépendante (2016/2610(RSP)).
Des contacts sont pris avec le groupe de recherche ReNEUAL (Réseau de recherche sur le droit administratif de l'Union européenne dû à une initiative de Peter Schneider et Herwig Hofmann, qui ont réuni au printemps 2009 un groupe de professeurs de droit public de différents États membres de l’Union européenne, dont ils supposaient l’intérêt commun pour le développement de la théorie et la pratique du droit administratif européen). Le Professeur Jacques Ziller, de l’Université de Pavie, membre actif de ce groupe, est associé au programme STRUDAE à ce titre. Le 1er septembre 2014, ReNEUAL a publié un ensemble de règles types de procédures administratives de l'Union et le programme va consister ici à étudier cette initiative.
III. La question des axes de structuration
Quels sont les principes de base de ce droit administratif européen ?
Pour l’Union, c’est a priori différent : le principe de l’Union de droit fait qu’il n’est sans doute pas nécessaire de donner ce sens-là au droit administratif de l’Union ; quant aux fonctions sociales, on est dans le champ délimité des compétences de l’Union ; il s’agit de mettre en œuvre ces compétences, les politiques de l’Union : il n’y a pas de champ général comme pour un Etat. A noter cependant : CJCE 21/09/89 HOECHST c/ Commission : « Dans tous les systèmes juridiques des Etats membres, les interventions de la puissance publique dans la sphère de l’activité privée de toute personne, qu’elle soit physique ou morale, doivent avoir un fondement légal et être justifiées par les raisons prévues par la loi…Ces systèmes prévoient, en conséquence, bien qu’avec des modalités différentes, une protection face à des interventions qui seraient arbitraires ou disproportionnées. L’exigence d’une telle protection doit être reconnue comme un principe général de droit communautaire ».
I. Les questions d’identification et de positionnement
Comment définir et concevoir le droit administratif européen ?Quels en sont les critères d’identification, organiques ? Fonctionnels ? Matériels ? Faut-il le circonscrire à la partie administrative du droit de l’Union européenne (conception de J. Schwarze ou de Paul Craig) ou l’étendre à toute rencontre entre le droit administratif national et la dimension européenne (approche plus « française ») ? Quelle homogénéité, dès lors, entre les composantes de la discipline ? Peut-on définir un droit administratif commun aux Etats membres et à l’Union européenne (cf. à cet égard la « circularité » des régimes de responsabilité de l’Union et des Etats membres dans les jurisprudences Brasserie du Pêcheur et Bergaderm) ? Finalement, quel degré d’homogénéité des droits administratifs nationaux exige l’intégration européenne ? Le concept même d’intégration ne conduit-il pas à maintenir le pluralisme dans la mise en œuvre du droit de l’Union ? Est-ce que l’élargissement de l’Union n’a pas conduit à ressentir un besoin plus fort d’encadrement européen ?
Ceci exige une réflexion sur le Positionnement du droit administratif européen
Comment définir et concevoir le droit administratif européen ?Quels en sont les critères d’identification, organiques ? Fonctionnels ? Matériels ? Faut-il le circonscrire à la partie administrative du droit de l’Union européenne (conception de J. Schwarze ou de Paul Craig) ou l’étendre à toute rencontre entre le droit administratif national et la dimension européenne (approche plus « française ») ? Quelle homogénéité, dès lors, entre les composantes de la discipline ? Peut-on définir un droit administratif commun aux Etats membres et à l’Union européenne (cf. à cet égard la « circularité » des régimes de responsabilité de l’Union et des Etats membres dans les jurisprudences Brasserie du Pêcheur et Bergaderm) ? Finalement, quel degré d’homogénéité des droits administratifs nationaux exige l’intégration européenne ? Le concept même d’intégration ne conduit-il pas à maintenir le pluralisme dans la mise en œuvre du droit de l’Union ? Est-ce que l’élargissement de l’Union n’a pas conduit à ressentir un besoin plus fort d’encadrement européen ?
Ceci exige une réflexion sur le Positionnement du droit administratif européen
- Par rapport au droit administratif global (Sabine Cassese)
- Par rapport aux droits administratifs nationaux
Peut-on définir un « espace administratif européen » ? La notion est-elle pertinente juridiquement ? Quel type de relations entre acteurs recouvre-t-elle ? Son apport est-il purement descriptif ou plus significatif ? Cet espace est-il lié à la promotion d’un modèle administratif européen ?
II. La question des sources
La place du traité de Lisbonne ayant accordé plus d’importance à la dimension exécutive et ayant formalisé de manière plus détaillée les actes d’exécution est à préciser. Quel est le rôle de la Charte des droits fondamentaux qui consacre certains droits à caractère administratif dont le droit à une bonne administration ? Quel est le rôle du juge à cet égard ? Le rôle du juge administratif français dans la construction du droit administratif peut-il être comparé au rôle que peut jouer la Cour de justice de l’Union européenne ? Le rôle du Médiateur européen tel qu’il s’est développé, notamment avec le Code de bonne conduite administrative, mérite aussi d’être étudié.
Du point de vue formel se pose la question de l’éventuelle codification de la procédure administrative non contentieuse de l’Union.
C’est un mouvement à étudier, au moins quatre questions devant être éclaircies :
- Celle de la base juridique utilisable pour une telle codification. On peut penser à l’article 298 TFUE « :
- Dans l’accomplissement de leurs missions, les institutions, organes et organismes de l’Union s’appuient sur une administration européenne ouverte, efficace et indépendante.
- Dans le respect du statut et du régime adoptés sur la base de l’article 336, le PE et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, fixent les dispositions à cet effet ».
L’article 197 TFUE prévoyant que l’Union peut appuyer les efforts des Etats membres pour améliorer leur capacité administrative à mettre en œuvre le droit de l’Union peut aussi être envisagé.
- Celle de son opportunité, l’éventuelle rigidité qui pourrait en découler étant déjà critiquée.
- On peut en troisième lieu se demander si cette codification n’existe pas déjà dans certains secteurs : le règlement 1/2003 pour la concurrence, le domaine des concentrations, l’antidumping, les aides d’Etat, la marque communautaire, la fonction publique de l’Union, le Code des douanes…
- Quelle serait, enfin, la plus-value par rapport au cadre des principes généraux du droit de l’Union qui assurent déjà une forme d’homogénéité ?
Le projet consiste spécialement à s’intéresser à ce mouvement de codification avec les résolutions du Parlement européen : la Résolution du 6 septembre 2001 sur le rapport spécial du Médiateur européen au Parlement européen faisant suite à une enquête de propre initiative sur l'existence, au sein de chaque institution ou organe communautaire, d'un code, accessible au public, relatif à la bonne conduite administrative, la Résolution du Parlement européen du 15 janvier 2013 contenant des recommandations à la Commission sur un droit de la procédure administrative de l'Union européenne (2012/2024(INL)), et la Résolution du Parlement européen du 9 juin 2016 pour une administration de l'Union européenne ouverte, efficace et indépendante (2016/2610(RSP)).
Des contacts sont pris avec le groupe de recherche ReNEUAL (Réseau de recherche sur le droit administratif de l'Union européenne dû à une initiative de Peter Schneider et Herwig Hofmann, qui ont réuni au printemps 2009 un groupe de professeurs de droit public de différents États membres de l’Union européenne, dont ils supposaient l’intérêt commun pour le développement de la théorie et la pratique du droit administratif européen). Le Professeur Jacques Ziller, de l’Université de Pavie, membre actif de ce groupe, est associé au programme STRUDAE à ce titre. Le 1er septembre 2014, ReNEUAL a publié un ensemble de règles types de procédures administratives de l'Union et le programme va consister ici à étudier cette initiative.
III. La question des axes de structuration
Quels sont les principes de base de ce droit administratif européen ?
Le droit administratif européen reprend-il des principes des droits administratifs nationaux ? Est-il à l’origine de principes ou de concepts-clefs spécifiques ? Le cadre du Conseil de l’Europe est-il pertinent à cet égard ? Ou encore celui de l’OCDE dégageant des « principes européens d’administration publique » ?
Quels objectifs pour le droit administratif européen ?Administration plus efficace ? Protection des administrés ? Harmonisation des droits administratifs nationaux ? Est-ce un vecteur de l’Union de droit ? La signification traditionnelle donnée au droit administratif va en effet plus loin que la simple distinction formelle par rapport au niveau législatif : il s’agit de contribuer à la réalisation de l’état de droit (soumission de la puissance publique au droit, garantie des citoyens vis-à-vis de l’administration), ou alors d’assurer une fonction sociale (service public).
Pour l’Union, c’est a priori différent : le principe de l’Union de droit fait qu’il n’est sans doute pas nécessaire de donner ce sens-là au droit administratif de l’Union ; quant aux fonctions sociales, on est dans le champ délimité des compétences de l’Union ; il s’agit de mettre en œuvre ces compétences, les politiques de l’Union : il n’y a pas de champ général comme pour un Etat. A noter cependant : CJCE 21/09/89 HOECHST c/ Commission : « Dans tous les systèmes juridiques des Etats membres, les interventions de la puissance publique dans la sphère de l’activité privée de toute personne, qu’elle soit physique ou morale, doivent avoir un fondement légal et être justifiées par les raisons prévues par la loi…Ces systèmes prévoient, en conséquence, bien qu’avec des modalités différentes, une protection face à des interventions qui seraient arbitraires ou disproportionnées. L’exigence d’une telle protection doit être reconnue comme un principe général de droit communautaire ».
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